© Carlos Manuel Mira Godinho Fernandes Lopes
(ISEG, Lisboa, Portugal)

LUANDA, CIDADE INFORMAL?

Estudo de caso sobre o Bairro Rocha Pinto

(comunicação apresentada ao VI CONGRESSO LUSO-AFRO-BRASILEIRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS, na Faculdade de Letras da Universidade do Porto, 5-9 Setembro de 2000)

Luanda, como outras cidades da África SubSahariana (ASS), apresenta sintomas evidentes e diversificados de um processo de informalização crescente. À dimensão económica (traduzida na expansão e crescimento acelerado das actividades económicas não oficiais) e à dimensão espacial (reflectida no crescimento contínuo e descontrolado dos assentamentos informais — os míticos musseques de Luanda — e dos modos/processos de apropriação/ocupação/utilização do espaço), acrescentam-se ainda sinais não negligenciáveis de penetração da informalidade a nível do funcionamento do próprio Estado, dos processos de tomada de decisão, das relações sociais em geral.

O recurso por parte de fracção significativa da função pública, com estrita finalidade de sobrevivência, à pluriactividade e à co-participação nas designadas actividades informais, a detenção por parte de grupos sedeados no aparelho de Estado de interesses empresariais no sector informal, a utilização privada de cargos públicos para alargamento das redes de clientela ou para a obtenção de rendimentos informais suplementares, o recurso banalizado ao capital de influência ("abrir corredores", na gíria angolana) ou a corrupção generalizada e socialmente despenalizada aos diferentes níveis da hierarquia social ("a gasosa", que no quotidiano luandense permite superar obstáculos aparentemente incontornáveis) são algumas das manifestações que dão suporte à tese.

Num contexto local onde se cruzam transições múltiplas (do regime de partido único para o multipartidarismo, da economia centralizada e administrativamente dirigida para a economia de mercado, da guerra civil explícita para uma indefinida e incompleta reconciliação nacional), geradoras de um ambiente de incerteza, instabilidade e precariedade que a globalização acentua (por exemplo, através dos efeitos resultantes da vulnerabilidade e dependência da economia angolana em relação às receitas petrolíferas e, portanto, face às flutuações da cotação do crude no mercado internacional e às estratégias de aprovisionamento das multinacionais petrolíferas), o comportamento dos agentes económicos e as práticas dos actores sociais incorporam indícios de mudança e transformação que importa acompanhar e tentar apreender.

O objectivo desta comunicação é, com base num estudo de caso sobre um bairro carismático da capital angolana — o Bairro Rocha Pinto — e fazendo recurso a elementos informativos de natureza empírica, ilustrar algumas das tendências referidas, particularmente as que se relacionam com a dimensão económica e com a dimensão espacial.  Os referidos elementos foram recolhidos em 1996, no âmbito da pesquisa realizada pelo autor para elaboração da sua tese de mestrado em Estudos Africanos — A formação de preços nos mercados informais de Luanda: estudo comparativo dos mercados Congoleses, Rocha Pinto e Shabba —, e em 1999 no quadro do projecto de investigação multi-disciplinar Urbanização acelerada em Luanda e Maputo: impactos da guerra e das transformações sócio-económicas (décadas de 80/90), em que também colabora.  Na introdução, para além de se dar corpo ao conceito de informalidade e a algumas das suas diferentes emanações, faz-se um retrato a grosso da história sócio-económica e da evolução espacio-demográfica de Luanda no pós-independência e procede-se a uma muito breve caracterização da estrutura e evolução da economia angolana. A análise dos indicadores espacio-sócio-económicos recolhidos no Bairro Rocha Pinto com o objectivo de identificar a extensão, a evolução e as diferentes dimensões da informalidade constitui o eixo central da comunicação, cuja conclusão principal aponta no sentido da constatação inicial: Luanda é, cada vez mais, uma cidade informal.

PARTE 1: INTRODUÇÃO

1 — Nas cidades africanas, o sector informal produz, emprega, distribui rendimentos e assegura a sobrevivência da esmagadora maioria das respectivas populações. Luanda, a capital angolana, não constitui excepção.

Um relatório do PNUD sobre a evolução da economia angolana em 1998 (PNUD, 1999a) sublinha a importância do sector informal como fonte alternativa de emprego e estima em 20 a 30 % o seu contributo para o PNB não-petrolífero. O referido relatório destaca o expressivo peso das actividades comerciais (87%) no contexto do sector informal e destaca também o papel deste subsector como recurso de sobrevivência das populações urbanas, em particular para as mais recentemente deslocadas para as áreas urbanas. Ainda de acordo com a mesma fonte, em Luanda, com uma taxa de desemprego estimada entre 25 a 35%, e com um sector formal com uma capacidade de absorção cada vez mais limitada, o auto-emprego no sector informal constitui uma parte importante das estratégias de sobrevivência das populações urbanas mais carenciadas. No mesmo sentido, o Programa de Recuperação e Estabilização Económica de Médio Prazo 1998-2000 do Governo Angolano refere a presença do sector informal em todos os domínios de actividade, acentuando a sua importância enquanto sistema de sobrevivência económica e de reprodução social e reconhecendo o seu acentuado processo de crescimento.

Por sector informal entende-se, na linha da concepção da ONU (1996) e de Queiroz (1999), todo um vasto leque de comportamentos económicos, socialmente admissíveis, realizados fundamentalmente com finalidades de sobrevivência e que escapam quase totalmente ou, pelo menos, parcialmente ao controlo dos órgãos de poder público local/regional/nacional em matéria fiscal, laboral, comercial, sanitária ou de registo estatístico.

Queiroz (1996) identifica a admissibilidade social com a indiferenciação social da eventual condenabilidade jurídica dos comportamentos económicos informais, com uma certa ideia de desculpabilização/justificação do acto resultante de um determinado estado de necessidade económico-social. Para este autor a admissibilidade social decorre, num contexto determinado, da generalização de determinadas práticas económicas que se transformam em costume, como resultado da conjugação de factores diferenciados e inter-actuantes, e que têm a ver com a matriz sócio-cultural que subjaz as relações económicas, com as imposições estruturais ou conjunturais que o sistema sócio-económico determina sobre os seus agentes, e com a atitude complacente e tolerante das autoridades face à prática de tais actos.

O sector informal compõe-se assim de actividades económicas legais realizadas por agentes económicos ilegais, não cabendo portanto neste campo as designadas actividades ilícitas (contrabando, tráficos, furto, etc.), e englobando geralmente a pequena produção mercantil (artesanal-industrial: indústria alimentar, confecções, mobiliário, etc.), os transportes, o pequeno comércio (grossista e retalhista), os mercados informais, a prestação de serviços e as actividades de intermediação financeira. Em Angola, a expressão mercado paralelo identifica genericamente os mercados informais, reflectindo a emergência e o crescimento acelerado de espaços de realização do comércio retalhista informal na fase de vigência do modelo de organização centralizada e administrativa da economia angolana adoptado no pós-independência. Segundo Queiroz (1999), em Angola, e particularmente em Luanda, a economia informal abrange o comércio retalhista (realizado em locais fixos — à porta das habitações, nas ruas, em estabelecimentos improvisados, em praças e nos mercados — ou pelo sistema ambulante), a prestação de serviços variados (reparação/manutenção de automóveis, de electrodomésticos, serviços de carpintaria/electricidade, serviços domésticos, etc.), o mercado de emprego, a construção, os transportes e um sistema cambial e financeiro que suporta toda a estrutura da economia informal angolana.

Segundo F. Queiroz (1999), a trave mestra da estrutura económica informal em Angola é precisamente o sistema cambial e financeiro informal, constituído por uma moeda própria (o dólar norte-americano, em relação à qual o kwanza é indexado), pela fixação de paridades cambiais próprias, por operadores próprios (os cambistas, os intermediários e as kinguilas, que procedem à transacção da moeda em praticamente todas as esquinas da cidade) e um sistema de crédito informal, baseado na filosofia das associações mutualistas de rotação de poupanças, as kixikilas.

Sublinhe-se também que os desenvolvimentos recentes no sector cambial-financeiro informal permitem identificar a emergência de uma nova profissão associada à actividade das kinguilas — a prestação de serviços de segurança — bem como o aparecimento de ongs (como é o caso da Development Workshop no mercado Roque Santeiro) e de instituições de origem nacional (o Ministério da Família e Promoção da Mulher arrancou em 10 de Setembro de 1999 com um Programa Nacional de Micro-Créditos) a promover programas de financiamento a alguns segmentos do sector informal sob a forma de micro-crédito.

O relatório do Desenvolvimento Humano do PNUD sobre Angola / 1999, refere a presença, entre os variados agentes activos no sector informal, de sapateiros, vendedores ambulantes, taxistas, restauradores, agentes de câmbio, etc., constituídos na sua maioria por mulheres, grupos de jovens desempregados, menores, deslocados de guerra, desmobilizados das forças armadas e trabalhadores do sector público. O relatório supracitado identifica as principais razões que induzem ao ingresso nas actividades informais: nível elevado de crescimento da população urbana como consequência de altas taxas de fecundidade e de vagas sucessivas de deslocados provenientes das áreas rurais, nível elevado de desemprego, nível elevado de analfabetismo, redução e declínio do salário real devido à hiperinflação.

A dimensão económica surge assim como a face mais visível de um fenómeno complexo, multi-dimensional e multiforme: a informalidade. Mas a informalidade está também presente ao nível das relações sociais, dos sistemas de comunicação, dos processos de tomada de decisão, desempenhando um papel específico e relevante em relação aos mecanismos de coesão/reprodução das unidades familiares, pondo em jogo redes de solidariedade, modos particulares de sociabilidade, sistemas de valores próprios. Chega-se assim a uma concepção ampla do fenómeno: M. Laguerre (1994) define a informalidade como uma estrutura de acção, implicando a existência de um espaço (casa/escritório/rua/etc.) onde a acção é desenvolvida, a existência de actores (cujo comportamento pode ser formal ou informal), a existência de um sistema formal (que permite definir e delimitar o que é informal) e a existência de uma intencionalidade (explícita ou implícita) no sentido de concretizar objectivos específicos (sobrevivência, acréscimo de rendimentos, evasão fiscal, etc.).

A informalidade é, deste modo, perspectivada como um processo, estando presente em todos os aspectos do funcionamento da sociedade. Refere-se ao comportamento intencional dos seus actores e é indissociável da existência do sector formal.

Sector formal e sector informal constituem assim os dois subsistemas de um   sistema mais amplo (os dois pólos de um continuum) que se organiza ele próprio (como acontece em relação a cada um dos subsistemas) em termos de uma lógica de hierarquia e inter-dependência e cujas fronteiras são difusas, fluidas, flexíveis e dependentes do contexto e da conjuntura.

Se o subsistema informal é regulado pelo subsistema formal, em relação ao qual é dependente e periférico, também exerce um papel regulador relativamente ao funcionamento do subsistema formal. A informalidade — entendida como uma construção social — é definida pelo conceito legal que, num determinado momento, identifica e delimita o sistema formal, permanecendo sempre latente e realizando ajustamentos sucessivos em relação à evolução do sistema formal (retrai-se quando o sistema formal está em expansão e vice-versa). Nesta lógica de raciocínio, M. Laguerre (1994) identifica a génese da informalidade em quatro contextos diferenciados: historicamente, a informalidade precede a formalidade, ou seja, as práticas informais são anteriores às práticas formais (p.ex., a criação do Estado-Nação formalizou diversas práticas até aí informais); a formalidade nunca é absoluta, ou seja, mesmo nos processos mais formalizados se pode verificar a intervenção de elementos/práticas informais (p.ex., a existência de "influências pessoais" nos processos de selecção/recrutamento das empresas transnacionais); a informalidade resulta da imposição do sistema formal e da forma como os actores sociais se adaptam às respectivas imposições (p.ex., o comércio paralelo transfronteiriço em África reflecte a resposta das antigas redes mercantis às novas condições resultantes das imposições associadas à criação da estrutura comercial colonial/formal — delimitação de fronteiras entre Estados, obrigatoriedade de pagamento de direitos aduaneiros, outorga de monopólios comerciais às grandes companhias concessionárias, etc.); as falhas e lacunas do sistema formal são geradoras de informalidade (p.ex: em África, à medida que o Estado foi perdendo capacidade de fornecer às populações bens e serviços essenciais — transporte, educação, saúde, etc. — essas áreas de intervenção foram sendo preenchidas, colmatadas, pelos operadores informais).

Neste quadro conceptual, o espaço urbano surge como o espaço — físico, temporal, social — em que as práticas informais encontram um habitat natural, propício à sua concretização, sob modalidades diversas e heterogéneas e com base em mecanismos diferenciados de apropriação/utilização do espaço, de gestão do tempo e de arbitragem dos benefícios/utilidades de opções entre as práticas formais e as práticas informais, ou até mesmo através do recurso a soluções híbridas ou pontuais.

A cidade informal revela-se na proliferação e diversificação da economia informal, na informalização (leia-se: nos modos de apropriação/organização do espaço urbano e de utilização dos espaços públicos) crescente do espaço urbano, nas práticas e nas lógicas de sobrevivência das famílias e das redes de solidariedade ou nas lógicas identitárias de matriz étnica (os enclaves étnicos são, geralmente, espaços de emergência de práticas informais específicas — p.ex.: o recurso a práticas médicas tradicionais), manifestando-se também no interior das grandes empresas burocratizadas e formalizadas, surgindo infiltrada no seio do sistema policial-judicial e até mesmo no coração do próprio poder formal, o sistema político-administrativo (p.ex.: na forma, nas finalidades e nos modos como são conduzidas as políticas de planeamento urbano).

2 — Angola tem vivido quase permanente no pós-independência, e tendo como pano de fundo uma guerra civil mais ou menos latente, um processo de profundas transformações políticas, económicas e sociais. Em termos estruturais, a economia angolana encaixa na perfeição na tipologia formulada por P. Hugon (1999): uma economia petrolífera, em que a renda gerada no enclave petrolífero permite alimentar, por um lado um considerável esforço de guerra e, por outro lado, todo o aparelho burocrático-administrativo adstrito a um Estado cada vez mais de incapaz de dar resposta às necessidades fundamentais dos cidadãos. Paralelamente, regista-se a coexistência de um sector agrícola tradicional com um sector industrial não-petrolífero em declínio, a que se acrescentam níveis elevados de terciarização e de informalização da economia. O fenómeno de progressiva dependência das receitas da exportação do petróleo e das importações de todo o tipo de bens transaccionáveis tem vindo a acentuar-se, apesar do desmantelamento da maior parte dos mecanismos de regulação e controlo centralizado e administrativo da economia que caracterizaram o regime de partido único.

A transição para uma economia de mercado num modelo político de matriz multipartidária não constituiu, por si só, um travão ao processo de involução da economia angolana e ao extremar da degradação das condições de vida da grande maioria dos angolanos.

Os desenvolvimentos político-militares, nomeadamente o insucesso do processo de paz e de reconciliação nacional com implicações ao nível da destruição massiva de infra-estruturas, da criação de descontinuidades no espaço e tecido económicos e da alocação prioritária de recursos para os gastos militares, e a ineficácia das políticas económicas adoptadas, caracterizadas por níveis elevados de incerteza e de incoerência e, frequentemente, orientadas para a satisfação dos interesses particulares de grupos de pressão (e respectivas redes de clientela) específicos (p.ex.: a manutenção, ao longo de muitos anos, de uma moeda nacional sobrevalorizada ou a forma pouco transparente como tem sido conduzido o processo de privatizações ou como se processa o acesso à terra e à propriedade) conduziram a economia angolana para desequilíbrios consecutivos relativamente aos principais indicadores macroeconómicos e para fracos níveis de desempenho. De acordo com o PNUD (1999a), o país experimentou em 1998 severas restrições macroeconómicas, com altos índices de inflação, elevados défices fiscais e das contas externas, alta volatilidade das taxas de câmbio (oficial e paralela), níveis elevados de desemprego e crescente pressão dos encargos resultantes da dívida externa de curto prazo sobre a performance económica. Socialmente, tal como se evidencia no Relatório do Desenvolvimento Humano sobre Angola do PNUD (1999b) o panorama não se apresenta mais animador: degradação contínua das condições de vida das populações com o decorrente aumento dos indicadores de pobreza, incapacidade crescente do Estado na provisão dos serviços básicos (educação, saúde, justiça, segurança, saneamento, abastecimento de água e energia), proliferação de variados mecanismos de transferência da riqueza a favor de uma reduzida elite nacional constituída pelas redes de clientela que pululam em redor de grupos de interesses sedeados na nomenclatura política e militar, com o consequente agravamento da desigualdade económica e níveis elevados de corrupção.

Neste contexto, sob a contínua pressão do fluxo migratório gerado pela guerra e da sua própria dinâmica de crescimento populacional, num cenário marcado pelo uso deficiente resultante da ausência de cultura cívica de vivência em centros urbanos dos migrantes oriundos das áreas rurais e pela sobreutilização do equipamento social citadino e perante a ausência de uma política urbana orientada para a manutenção e crescimento das infra-estruturas urbanas, a cidade de Luanda cresceu explosivamente, crescimento acelerado que transformou a capital angolana num centro urbano com características muitos semelhantes às que identificam as grandes cidades da Africa ao Sul do Sahara.

K. Macharia (1997) identifica os traços principais das cidades do terceiro mundo: elevadas taxas de crescimento populacional, informalização, sobre-urbanização, estagnação económica, níveis elevados de desemprego e subemprego, proliferação dos assentamentos informais não planeados, ausência e deficiência de infra-estruturas e equipamentos sociais, sistemas de transportes e comunicações insuficientes e ineficientes, congestionamento do tráfego, níveis acentuados de poluição, ruralização dos modos de vida suburbanos, etc.

Segundo o PNUD (1999b), a poluição atmosférica, a enorme concentração de resíduos sólidos e líquidos, a falta de água potável, o congestionamento do tráfego rodoviário, a criminalidade, a pobreza e colapso das estruturas provedoras de serviços sociais, caracterizam alguns dos agregados urbanos de Angola, em particular a capital do país. O referido relatório, com base no Boletim Demográfico 9 do INE, estima a população de Luanda em 2.740.000 habitantes — não existindo um recenseamento actualizado em Angola, os números que se referem à actual população da capital angolana variam de autor para autor, a maioria dos quais aponta para um valor superior a 3 milhões de residentes —  (dos quais 725.000 deslocados) num total de 13.010.000 angolanos. O mesmo documento refere que perante a "ausência da mão do Estado" e o "cerco das necessidades" as populações criaram alternativas de sobrevivência, auto-construindo habitações e gerando novos bairros — musseques que cresceram ignorando os aspectos organizacionais, infraestruturais e sanitários respeitantes a uma habitação adequada — que posteriormente foram sendo reconhecidos pelo Estado. Como observam os autores do supracitado relatório, na maioria dos casos as populações foram-se instalando onde existiam "terrenos sem dono", adquiridos pelos cidadãos comuns a terceiros (muitas vezes funcionários do Estado, que através do esquema da venda e revenda obtêm assim rendas consideráveis) como forma de ultrapassar os procedimentos administrativos necessários. A resposta à forte procura de habitações tem sido consequência do dinamismo individual dos cidadãos. Esta dinâmica traduz-se inclusivamente na designação atribuída pelas populações de um dos bairros mais recentes no Município do Cazenga, Tunga Ngo, cujo significado é "constrói só". Com base na rede familiar fabricam eles próprios os blocos de cimento, edificam as fundações e levantam as paredes das habitações (que na sua maioria são construídas com material de construção definitivo), recorrendo frequentemente ao mercado informal para aquisição da mão-de-obra especializada (pedreiros/electricistas, etc.).

Por outro lado, o mercado imobiliário surge fortemente condicionado pelas práticas especulativas: o valor cobrado pelo Estado pela venda formal ou pelo trespasse de chaves de um apartamento ou de uma vivenda é geralmente acrescido várias vezes, gerando um valor adicional que vai alimentar uma extensa cadeia de funcionários públicos das instituições oficiais de habitação, por forma a dar andamento ou a acelerar o processo.

A não presença do Estado e a presença de elementos crescentes de informalização no modo como os cidadãos solucionam as suas necessidades está praticamente generalizada a todos os sectores da vida nacional: no abastecimento de água e de energia, na prestação de serviços de saúde e de educação, entre outros. O abastecimento de água na maioria dos bairros de Luanda é realizado a partir da revenda efectuada nos tanques de água. Algumas famílias possuem tanques, que são abastecidos pelos camiões-cisterna (e, em alguns casos, por desvios clandestinos das condutas de água), os quais se abastecem da rede normal da empresa estatal fornecedora de água (EPAL) em vários pontos de Luanda, Cacuaco e Viana, principalmente na estação de Quifangondo. Muitos dos proprietários dos tanques pagam "gasosa" aos fiscais da EPAL e a cadeia de venda a retalho dissemina-se por vários níveis. Acrescente-se ainda que o mercado informal de água incorpora também entre os seus operadores os carregadores de água, geralmente jovens que efectuam o transporte dos bidões de água nos imóveis habitacionais.

No relatório do PNUD sobre o desenvolvimento humano em Angola / 1999, faz-se eco da corrupção que grassa no sistema de ensino, forma encontrada por parte substancial dos docentes para garantir a sua subsistência e das respectivas famílias uma vez que os parcos salários que auferem são geralmente pagos com vários meses de atraso. As dificuldades relacionadas com a capacidade de acesso às escolas oficiais (falta de dinheiro, falta de vagas, falta de professores, etc.) tem gerado o aparecimento de escolas particulares, de salas de estudo, de centros de explicações, reflectindo a resposta espontânea das populações perante um problema concreto.

Para resolver um assunto ou tratar de um documento nas repartições públicas, o cidadão se não tiver dinheiro para dar a "gasosa" nunca mais resolve o problema (PNUD 1999b)... O contrabando, a fuga ao fisco, as comissões e o suborno são actos comuns e frequentes na sociedade angolana, praticados quer como forma de sobrevivência quer como mecanismos de adaptação à realidade económica do país (p.ex.: a existência de situações de monopólio no fornecimento de determinado tipo de bens e serviços — como é caso, entre outros, do cimento —, associada à escassez da sua oferta, possibilita a quem detém posições de charneira na tomada de decisões sobre a respectiva afectação a obtenção de rendas suplementares — "gasosa" ou "comissões" — que lhes permitem contornar a magreza dos baixos salários que auferem e a acelerada degradação do seu poder aquisitivo). Nalguns casos o alastramento da informalidade resulta da própria matriz sócio-cultural das populações, como parece ser o caso das populações regressadas da ex-República do Zaire e de origem Bakongo, fortemente envolvidas nas actividades informais por força da tradição, dos laços de parentesco e solidariedade, da pertença a redes comerciais transnacionais (que alimentam os mercados informais angolanos) e de uma filosofia e cultura de comportamento social muito marcada pelo "espírito de desenrascanço", pelo "contar essencialmente com as próprias forças".

Continuação: o Bairro Rocha Pinto