© Carlos Manuel Mira Godinho Fernandes Lopes
(ISEG, Lisboa, Portugal)

O Sector Informal e o Desenvolvimento: estudo de caso em Luanda

(comunicação apresentada ao II CONGRESO DE ESTUDIOS AFRICANOS EN EL MUNDO IBÉRICO ÁFRICA HACIA EL SIGLO XXI, Madrid, Espanha, 15-17 de Setembro de 1999)

Provavelmente o maior desafio que se coloca aos países em desenvolvimento, e aos países africanos em particular, é o da procura de soluções que permitam a sua ascensão a patamares cada vez mais elevados, em matéria de bem estar das suas populações. Progresso e desenvolvimento são conceitos que continuam (e continuarão) a constituir a charneira de inúmeros debates e discussões. Razões históricas, políticas, económicas e sociais explicam a estruturação das economias desses países, em que sectores informais de grande extensão e com acentuado peso sócio-económico coexistem e se interrelacionam com a ordem normativo-legal, com as instituições e com os diversos agentes que configuram o sector formal da economia. Nesta comunicação procuraremos apresentar, com base num estudo de caso sobre Luanda, algumas reflexões* relativas à problemática do desenvolvimento e ao papel que o sector informal poderá (ou não) vir a desempenhar no processo de desenvolvimento desses países. Na introdução enunciam-se as ideias centrais que corporizam a nossa grelha de leitura do fenómeno do desenvolvimento e clarificam-se os conceitos nucleares relativos à abordagem das actividades informais, apresentando-se de seguida uma caracterização do sector informal em Luanda que fundamenta algumas das reflexões e das pistas para debate que se inventariam na conclusão.

Nota

Esta reflexão sobre as questões do informal e do desenvolvimento resulta, parcialmente, do trabalho de pesquisa efectuado pelo autor em Luanda, que serviu de suporte à sua tese de mestrado em Estudos Africanos, defendida em Julho de 1998 no ISCTE, Lisboa, com o título: A formação de preços nos mercados informais de Luanda: estudo comparativo dos mercados Congoleses, Rocha Pinto e Shabba. É muito vasto o espectro das actividades económicas não oficiais, nas quais incluímos também as actividades informais; inúmeras outras e importantes — em termos do volume de fluxos financeiros que movimentam — actividades mercantis se desenrolam fora do controlo oficial, à margem dos circuitos formais de produção, circulação e troca, com lógicas diversas: actividades ilegais (lógica de obtenção de sobrelucros de carácter delituoso) e actividades não declaradas (estratégias de maximização de lucros por via da redução de custos ou de obtenção de rendimentos suplementares).

O famoso «Roque Santeiro» um dos mercados da economia informal de Luanda.

Introdução

Apesar de, frequentemente, o conceito de desenvolvimento aparecer estreitamente associado à dimensão económica, o fenómeno do desenvolvimento, que apresenta dimensões múltiplas, é essencialmente político. As questões centrais que se colocam remetem para a ideia de progresso. Como encarar a evolução e transformações das sociedades? Como controlar essa (ou parte dessa) evolução? Nos nossos dias, a compreensão do fenómeno do desenvolvimento suporta-se num conjunto de paradigmas que suscitam um consenso alargado:

A natureza política do fenómeno impõe a necessidade de uma reflexão sobre os objectivos a atingir pela sociedade, de uma arbitragem em relação aos diferentes interesses em presença, bem como o imperativo de escolhas colectivas que implicam a indispensabilidade de um poder capaz de as enunciar, seleccionar e implementar. E remete, em última instância, para a eventualidade de uma reapreciação colectiva das necessidades sociais prioritárias e para a procura dos meios capazes de satisfazer essas necessidades. É nosso entendimento que é neste contexto conceptual que o papel do sector informal nas economias em desenvolvimento deverá ser equacionado.

Por sector informal queremos significar todo um variado leque de actividades orientadas para o mercado e realizadas com uma lógica de sobrevivência pelas populações que habitam os centros urbanos dos países em desenvolvimento.

Trata-se de práticas económicas legais realizadas por agentes económicos ilegais, comportamentos económicos que se efectuam à margem, que estão excluídos ou que escapam ao sistema institucional de leis, regras, direitos, regulamentos e procedimentos que estruturam o sistema formal de produção e troca. Apesar da controvérsia que desde o seu nascimento tem envolvido o conceito, bem como a definição dos critérios que o identificam e delimitam, parece existir alguma convergência quanto aos objectivos que determinam a realização dos comportamentos económicos informais, quanto à exclusão do seu campo conceptual das designadas actividades ilegais/ilícitas e ainda quanto a alguns dos critérios de pertença ao sector informal.

Claude de Miras (1991) define o sector informal como o "conjunto de actos económicos mercantis que escapam às normas legais em matéria fiscal, social, laboral ou de registo estatístico e que engloba a pequena produção mercantil, o pequeno comércio, os mercados paralelos e as actividades financeiras informais; são actividades realizadas geralmente a uma escala reduzida, com tecnologias adaptadas, com competências frequentemente adquiridas fora do sistema formal de ensino, com recurso a mão-de-obra intensiva e não assalariada, as mais das vezes realizadas como forma de obtenção dos recursos indispensáveis à sobrevivência dos agentes económicos e respectivas famílias". Para a Organização Internacional do Trabalho (OIT, 1993) o sector informal "integra as unidades económicas envolvidas na produção de bens e serviços desenvolvida em pequena escala, de forma artesanal, sem separação da titularidade dos factores trabalho e capital, com um baixo nível de organização e tendo como objectivo último a criação de emprego e rendimento". No mesmo sentido, a Organização das Nações Unidas (ONU,1996) considera que "qualquer negócio/empresa não matriculado junto do governo nacional/local pertence ao sector informal; não se incluem as actividades ilícitas (contrabando, roubo, tráfico de drogas, etc.) e compreende, essencialmente, as chamadas actividades de sobrevivência, abrangendo as pequenas e muito pequenas empresas, as micro-empresas, os trabalhadores independentes e o auto-emprego".

Emergência e características do sector informal em Luanda

Nas vésperas da independência (11 de Novembro de 1975), o sector informal em Luanda circunscrevia-se a algumas das designadas actividades artesanais tradicionais (alfaiates, pescadores, carpinteiros, artesãos, entre outras), à prestação de serviços (por exemplo engraxadores, ardinas, etc.), em particular os serviços domésticos (amas, criados, cozinheiros, lavadeiras, jardineiros), ao comércio ambulante (as famosas"quitandeiras", um dos ex-libris da capital angolana), ao comércio à porta de casa e aos mercados de musseque (expressão angolana que significa "terra vermelha" e que designa os bairros periféricos de Luanda). Integravam ainda o sector informal as actividades correlacionadas com a economia da habitação (construção/alojamento/especulação fundiária) das populações, maioritariamente africanas, que habitavam a Luanda peri-urbana. As actividades informais desempenhavam uma função estritamente subsidiária de um sector formal da economia, dominante e dotado dos mecanismos que lhe permitiam, de forma directa e indirecta, mantê-las sob controlo. Os anos imediatamente subsequentes ao acesso à independência (1977/78) configuram o momento histórico que assinala uma transformação decisiva no carácter e dinâmica do sector informal em Luanda. O tumultuoso processo de transição para a independência (abandono do país por cerca de 350 a 500 mil portugueses e assimilados; paralisia das actividades produtivas; desarticulação dos circuitos de distribuição; guerra civil), degenerou, a curto prazo, na escassez generalizada de bens e serviços e na progressiva incapacidade de resposta por parte do sector formal da economia, efeito amplificado pelo contínuo crescimento da população, como consequência quer do seu crescimento natural quer do crescente e sistemático afluxo à capital angolana de populações fugidas da insegurança gerada, nas zonas rurais, pela guerra civil. Paralelamente, a instituição dos diversos mecanismos — nomeadamente, o controlo estatal do comércio externo e o acesso administrativo às divisas, bem como o sistema estatizado de distribuição interna — que corporizaram o sistema de direcção administrativa e centralizada da economia — geradores de factores de bloqueamento à actividade económica e de oportunidades diversificadas de apropriação de rendas por parte dos agentes económicos (arbitragem entre o mercado oficial e o mercado paralelo, "comissões", corrupção, etc.) — constituiu um contributo igualmente decisivo para a expansão e crescimento acelerado das actividades informais em Luanda. Um último factor explicativo para a explosão do sector informal em Luanda é o que remete para os efeitos cumulativos das políticas económicas adoptadas, particularmente a política cambial (com a moeda nacional permanentemente sobrevalorizada) e a política de rendimentos e preços (instituição do salário em espécie em alguns sectores e não actualização das grelhas e níveis salariais; preços generalizadamente subsidiados), objectivamente incentivadoras das práticas informais.

A. Morice (1985), refere a existência em Luanda de um relativamente vasto sector não controlado, onde se inclui o comércio nos mercados paralelos, a auto-construção, a reparação automóvel e outros artesanatos, e os transportes públicos. Assunção (1990), sublinha que as actividades informais se estruturam essencialmente com base na circulação de bens e serviços e que, em 1987, o quantitativo de operadores activos no sector informal em Luanda correspondia a cerca de 50% da mão-de-obra empregue pelo sector formal, cabendo ao comércio informal a responsabilidade pela absorção de aproximadamente metade dessa população. Com o desmantelamento da maioria dos mecanismos que caracterizaram o centralismo económico, na sequência da aprovação da nova Constituição angolana (1989) no quadro do processo de transição para uma economia de mercado, não se produziram alterações substanciais na dinâmica de crescimento do sector informal luandense, cada vez mais numeroso, mais diversificado e mais estruturante, à medida que se acentuava a ausência do Estado no fornecimento dos bens/serviços públicos, que se aprofundavam os sintomas de crise económico-social em Angola e que prosseguia, a ritmos intensos, o crescimento populacional da capital angolana.

Actualmente, o sector informal em Luanda cobre uma vasta gama de actividades que atravessam praticamente todos os sectores, da construção aos transportes, do comércio retalhista à produção artesanal de produtos alimentares confeccionados ou de bebidas alcoólicas, das actividades de reparação industrial ao vestuário/têxteis, das pescas ao mobiliário e carpintaria ou à prestação dos mais variados serviços.

De acordo com Adauta de Sousa (1996), o sector informal de Luanda assegura, de forma exclusiva, a subsistência de 42% das famílias luandenses e representa 56% de 1.017 milhão de pessoas que constituem a população economicamente activa (população de 10 anos de idade ou mais) na capital angolana. De acordo com o mesmo autor, o sector informal gera 54% dos rendimentos dos agregados familiares luandenses e é responsável por 58% das respectivas despesas. A importância e o peso relativo, em termos sócio-económicos, do sector informal em Luanda, excedem a dimensão que resulta da análise imediata dos números, uma vez que parte significativa dos empregados de sector formal — que em 1995 absorvia 37% das 689.000 pessoas empregadas em Luanda — recorre à pluri-actividade como estratégia de sobrevivência (p.ex, os funcionários públicos).

Sectorialmente, o comércio retalhista surge como a actividade informal dominante, registando-se uma crescente concentração neste sector, uma vez que se trata de uma actividade que exige um reduzido volume de capital inicial, que proporciona custos de oportunidade menos elevados e que não exige qualificações técnicas específicas (as necessidades de sobrevivência determinam níveis elevados de imersão dos desempregados, dos deslocados de guerra e dos desmobilizados no comércio a retalho informal). Os transportes, a produção artesanal de bebidas alcoólicas, os serviços e a pesca são outros sectores onde se verifica um peso relativo importante do sector informal, tal como sucede com a actividade do sector financeiro informal que se faz sentir quer através da presença constante das kinguila's — expressão angolana que identifica as mulheres envolvidas na prática do comércio de divisas nas ruas de Luanda — na proximidade dos mercados ou espalhadas pelas ruas da cidade, quer através das kixikila's  — as associações de rotação de poupanças cuja presença também é referenciada na capital angolana — ver Ducados & Ferreira (1998).

Segundo Adauta de Sousa (1996), para além da crescente concentração no comércio a retalho e nos serviços, as actividades informais em Luanda caracterizam-se por uma acentuada atomização (cerca de 81% dos negócios empregam até 2 pessoas), com expressiva dominância das micro-empresas e do auto-emprego. O ritmo de criação de novos negócios tem sido elevado (30% dos negócios informais em Luanda foram criados entre 1993 e 1995), mas no entanto, o crescimento do sector informal tem sido, essencialmente, de tipo horizontal ou seja, há cada vez mais negócios sem acréscimo significativo da escala a que se realizam (o que pode ser aferido pelo crescimento do número de negócios sem instalações próprias ). Tal como refere o estudo que temos vindo a citar de Adauta de Sousa (1996), o sector informal regista uma entrada média de 63 pessoas por dia, sendo a precariedade dos negócios (cuja dimensão média é de aproximadamente 2,2 pessoas por negócio) também elevada. Incapacidade financeira, um baixo nível de actividade, um grau reduzido de capitalização (entre 1993 e 1995 apenas se registou aquisição de equipamento em cerca de 3,2% dos negócios, particularmente nos sectores dos transportes, vestuário, têxteis e outras indústrias alimentares, mobiliário e carpintaria), um reduzido nível de qualificação da mão-de-obra (18,2 % dos titulares de negócios informais são analfabetos) são alguns dos traços caracterizadores dos negócios informais em Luanda que, na sua maioria, se realizam na ausência de vínculos legais com a Administração (embora parte significativa dos operadores pague taxas de natureza diversa) e num contexto de quase inexistência de apoio institucional.

Dois últimos elementos de informação para completar este breve quadro descritivo do sector informal em Luanda: por um lado, uma nítida feminização do sector informal (em 1996, segundo Adauta de Sousa, 63,9% das mulheres com ocupação integravam o sector informal), segmentado por género, como revelam de forma muito expressiva as nuances de especialização no comércio a retalho informal (as mulheres dominam o comércio de alimentos, bebidas, artigos de uso doméstico, combustíveis — lenha e carvão — e moeda estrangeira, cabendo aos homens o predomínio na comercialização de bens de consumo duradouro, vestuário, medicamentos e produtos de bazar); por outro lado, verifica-se em Luanda a presença de uma significativa componente ilegal no sector informal da capital angolana, expresso não apenas na omnipresença de um pujante mercado negro de divisas e moeda estrangeira, mas também, por exemplo, na existência de um mercado especializado na comercialização de peças de automóvel — o mercado do Golfe — cuja origem é, frequentemente, o furto/receptação, e ainda em volumosos fluxos de contrabando, de tráfico de diamantes, ou no fenómeno crescente da prostituição infantil.

Conclusão

Se desenvolvimento significa o processo através do qual se procura permanentemente assegurar o bem estar geral da população por via da melhoria sustentada dos seus padrões de vida, que papel e qual a importância do contributo que poderá provir do sector informal? À luz da singular experiência angolana — caracterizada nos anos 90 por uma transição do seu regime político (de um regime de partido único para o multi-partidarismo) e económico (de uma economia centralizada e administrativamente dirigida para uma economia de mercado), num contexto de desarticulação da economia nacional, de guerra civil prolongada, de enfraquecimento do Estado e de crise económico-social persistente (com agravamento do endividamento externo e com crescente dependência relativamente à ajuda internacional), em contraste com o contínuo florescimento das actividades económicas informais em Luanda — acrescentam-se algumas anotações:

E adiantam-se também algumas conclusões:

a) é incontestável (e consensual!) o potencial económico do sector informal no que se refere, entre outros aspectos:

b) igualmente pacífico é o reconhecimento do papel que o sector informal desempenha como amortecedor de tensões económico-sociais, ao assegurar a manutenção dos níveis mínimos de coesão da sociedade através da criação de empregos em situação de crise económico-social e da geração de oportunidades de obtenção de rendimentos para os grupos mais desfavorecidos (no caso de Angola, relembre-se uma vez mais o contexto: guerra civil prolongada; mercado de emprego distorcido; incapacidade crescente do sector formal em matéria de criação de novos empregos; afluxo contínuo a Luanda de refugiados e deslocados de guerra);

c) não obstante as virtualidades inventariadas, não se nos afigura líquido nem razoável que o sector informal possa constituir a base de qualquer estratégia de desenvolvimento (entendido aqui o conceito no sentido que lhe temos vindo a atribuir ao longo deste texto), quer se trate da visão "romântica" dos que vislumbram no informal um modelo alternativo de desenvolvimento, quer se suporte na perspectiva neo-liberal que vê no sector informal "o alfobre" dos futuros empresariados nacionais, que constituirão o factor-chave propulsor das transformações das economias dos países em desenvolvimento;

d) no caso de Angola, a transição da economia regulada pelo Estado para uma economia de mercado (em que se inscreve um incompleto e pouco transparente processo de privatizações — ver M. E. Ferreira (1995) — não produziu ainda a gestação de uma classe empresarial nacional capaz de assumir a responsabilidade de liderar o processo de desenvolvimento (a maioria dos empresários nacionais aposta nas actividades de rápida recuperação do capital — importação/exportação, comércio, transportes, aplicações financeiras — em detrimento do investimento produtivo no sector industrial ou agrícola, destino também frequente para as fortunas acumuladas pela grande maioria dos operadores informais — Daniel Santos (1990) sublinha que "existe uma elite económica da segunda economia, que tem acumulado fortunas, o que não significa que sejam a futura burguesia angolana pois não investem produtivamente na economia angolana nem estão politicamente motivados";

e) o crescimento contínuo, registado em Luanda, do número de operadores engajados nas actividades económicas informais, não se tem traduzido na manifestação de uma capacidade real do sector informal em funcionar em níveis crescentes de mobilização de recursos e de padrões de actividade, de acordo com as exigências de funcionamento mínimo e de crescimento sustentado do sistema económico — insuficiências acentuadas em termos de métodos/técnicas de gestão/administração, reduzidos níveis de eficiência, prevalência de métodos artesanais de produção, baixo nível de qualificação da força de trabalho, má qualidade dos produtos são algumas das desvantagens competitivas relativamente ao sector formal, handicap compensado pela possibilidade de escapar ao pagamento das taxas e outras imposições que regulamentam a actividade formal — o que não significa que, pontualmente, empresas informais não possam funcionar segundo padrões muito aproximados dos que caracterizam as empresas formais (modernas), mas trata-se de casos dispersos, que não ocorrem em quantidade e qualidade suficientes para se poder admitir que se está perante a emergência de uma verdadeira classe empresarial;

Dos eixos de análise enunciados resulta uma conclusão final de carácter geral: no que se refere à sobrevivência, num horizonte temporal de curto prazo, de crescentes e numerosas populações dos países em desenvolvimento, o contributo proveniente do sector informal vai continuar a ser imprescindível e determinante — o sector informal deverá ser entendido como um dos principais grupos-alvo/instrumentos de quaisquer estratégias de combate à pobreza; relativamente às estratégias de desenvolvimento, o seu papel deverá ser encarado com sentido da realidade, em função da sua dimensão e do seu peso sócio-económico efectivo, no quadro de estratégias mais amplas, direccionadas, em termos da economia global, para a criação de capacidade competitiva, para a produção de um ambiente institucional facilitador da actividade e crescimento económico, para a remoção de obstáculos/constrangimentos à realização das práticas económicas . O que passará seguramente por acções no sentido de induzir à formalização das franjas mais dinâmicas do sector informal — as exigências resultantes do crescimento da dimensão e as estratégias de acesso ao crédito e/ou de formalização parcial (no contexto de estratégias de diversificação) dos negócios são factores impulsionadores da formalização, tal como sucede também com os "benefícios" em termos de imagem que decorrem do estatuto de empresário formal — e por acções destinadas a desformalizar (leia-se "desburocratizar" ) o sector formal, mas também por um reforço do papel do Estado — ao contrário do que advogavam as teses neo-liberais que enquadraram os programas de ajustamento estrutural e no mesmo sentido da concepção de autores como Ph. Hugon (Les entrepeneurs africains et l'analyse économique in Y. Fauré, ed., Entreprises et entrepreneurs africains, Paris 1995), pensamos que o Estado, nos países em desenvolvimento, continua a ter um papel essencial na regulação e na dinamização do crescimento sustentado (Estado e Mercado não são incompatíveis em termos de estratégia de desenvolvimento) — com a finalidade de assegurar estabilidade e confiança (política e jurídica) aos agentes económicos (potenciais investidores), de aumentar a eficiência (mais qualidade e mais competência técnica das instituições e agentes estatais; menos corrupção) e de criar um ambiente favorável à sua actuação (nomeadamente por via do investimento nas infra-estruturas de transporte, comunicações e armazenamento). O que, em última análise, não deixa de ser, uma vez mais, uma questão política! 

Bibliografia